Siguen los adelantos de la investigación: cambios, legitimidad y conclusiones finales

Por , 27 agosto, 2014 13:22

Apertura y cambios,  legitimidad y conclusiones

Continuemos con los adelantos de la investigación realizada.

Veremos, en esta ocasión, las aperturas y los cambios; también la legitimidad de los planes de acción. Adelantamos, paralelamente, las conclusiones finales

Las clases de aperturas han quedado claras a través de los distintos modelos básicos y enfoques singulares de GA ya desarrollados, así como por las tendencias marcadas en el posteo anterior.

Estas aperturas representan la tensión entre lo que precede y lo que está puesto en juego en la actualidad, tensión que está claramente expuesta por Roberto López (2013, 2), al sostener el gobierno abierto trasciende al gobierno electrónico en un aspecto crucial: mientras el gobierno electrónico es una cuestión de gestión, el gobierno abierto es una cuestión de poder. Pero aunque lo trasciende, necesariamente lo incluye.

Ese poder está concentrado en la naturaleza de las aperturas que, como vimos, son varias y de distinto tipo. Ello está vinculado con quiénes son sus destinatarios o beneficiarios y el grado de profundidad del cambio previsto.

Hemos observado que, si bien existe una gran concentración de medidas que beneficiaría a la gestión interna y al aumento de capacidades, ello no parece reflejarse en un mejoramiento de las condiciones hacia una gestión abierta, tanto en lo relativo a las transformaciones culturales como a lo específico relacionado con gestión de la participación y la información.

La sociedad debería, además, estar incluida como un conjunto de actores activos, no como meros destinatarios. Esa es la tónica que imprime Corea del Sur a su Smart Government caracterizado por la consulta y coproducción permanente con la sociedad. Vale recordar, al respecto, como las medidas relacionadas con participaciones o consultas ocasionales (juntando ambos grupos) sólo alcanzan al 24,20% de todas las medidas analizadas. Respecto a las articulaciones que involucran a la ciudadanía (diagonal y vertical) el resultado es aún más sombrío. En ambos grupos sólo el 2,9% de las medidas está relacionado con la articulación diagonal. En cuanto a la articulación vertical, debemos diferenciar el grupo regional, cuyo porcentaje es muy bajo (2,2%), del grupo no latinoamericano, donde el porcentaje es mayor (6,6%).

Con estas cifras no podemos estar hablando de seriamente de “apertura”. Estamos hablando de estados aún centrados en sí mismos. Como consecuencia, tampoco existe un enfoque ciudadano verificado efectivamente con la ciudadanía.

Esta situación no parece que fuera a variar porque no vemos una masa crítica de medidas dirigidas a cambiar la cultura interna para gestionar la participación e integrar al estado con enfoque ciudadano. En ese sentido, podemos prever que no avanzamos decididamente hacia un enfoque de gobierno abierto consistente con lo que la literatura ha identificado como tal.

Concluimos que la naturaleza de esa apertura es aún declamativa porque el grado y profundidad de las medidas no alcanza a impactar significativamente en una apertura genuina del estado.

Algunos aspectos relacionados con la legitimidad de los planes de acción

Consideraremos la legitimidad de las medidas anunciadas en los planes de acción en función de cuán amplia sea la base de participantes en el ciclo de los planes de acción. Esta amplitud incluye tanto a las jurisdicciones y niveles de gobierno como a la intervención de la sociedad en sus múltiples representaciones.

Por otra parte, la ubicación del área responsable de la coordinación del plan es muy relevante para inferir cuánta vocación política existe alrededor de este enfoque efectivamente aperturista; o para darnos cuenta de su inexistencia. Otro indicador es el normativo y también la existencia de marcos o directrices emanados de las máximas autoridades, a fin de garantizar la prevalencia de un mismo modelo de GA.

Veamos qué información contamos al respecto.

En la investigación realizada en el ámbito del BID, y desarrollada por Dassen y Ramírez-Alujas (2014: 19 y sig.), surgen algunas pautas relacionadas a los temas aludidos. Una de ellas refiere al (los) órgano (s) responsable (s) y labores de coordinación. Aclaramos que la información que vuelcan tiene su fuente en entrevistas realizadas por dichos autores.

Los organismos responsables y de coordinación de los planes de acción pueden ser: a) unidades de gestión pública cercanas a la Presidencia de la Nación; b) áreas a cargo del gobierno electrónico; c) áreas de transparencia o integridad pública; d) instancias de coordinación u organismos multisectoriales (BID; Dassen y Ramírez-Alujas, 2014: 20). En tal sentido consideramos que la legitimación de los planes de acción no se da en el caso b, podría darse en el c. si el área está alojada en un órgano central, como la Presidencia o la Jefatura de Gabinete pero no especializada exclusivamente en tecnología sino, como se ve en ese caso, en la gestión de la transparencia o la integridad pública, aunque no son temas únicos. Por otra parte, el encontrarse la gestión en unidades cercanas a la Presidencia resalta el compromiso de las autoridades más altas, cuando están en juego competencias de coordinación u organismos multisectoriales.

Ahora intentaremos dilucidar qué pasa con esta legitimación dentro del grupo no regional. La información que contamos surge sólo de sus planes de acción. Por lo tanto, es muy limitada. Haciendo esta salvedad, mencionamos algunos hallazgos:

En los Estados Unidos la tarea de coordinación está a cargo el Open Government Working Group constituido dentro de la White House. Ellos han quedado a cargo de la convocatoria y de la implementación del Plan. Los actores convocados son funcionarios de primera línea provenientes de los departamentos y agencias del Poder Ejecutivo; los stakeholders, las organizaciones de la sociedad civil y, también, el sector privado. Respecto a la consulta con la sociedad, han abierto un proceso de intercambios a través de blogs sobre temas tales como integridad pública, recursos y servicios. Por otra parte, el gobierno ha ordenado la publicación de los esfuerzos sobre GA (“The Obama Administration’s Commitment to Open Government: A Status Report”)[1]. La “OMB Open Government Directive” exige a las instituciones la fijación inmediata de pasos específicos y el establecimiento de metas de largo plazo para lograr una mayor apertura y transparencia. Además, muchas de sus instituciones han creado sus propios planes de acción, los que contemplan la divulgación de cómo ellos aumentarán la transparencia e incorporarán la participación pública y la colaboración dentro de sus actividades centrales.

En el caso de Gran Bretaña, su Plan nos informa que el organismo responsable de la coordinación, implementación y mejoramiento es su Public Sector Transparency Board, organismo multisectorial dirigido por el Ministro del Cabinet Office. Entre otros, entre sus miembros pueden encontrarse un conjunto de especialistas en datos quienes están incentivando a las instituciones públicas a la implementación de la transparencia y de los estándares de datos abiertos.

En cuanto a la representación pública y social, en Finlandia la formulación estuvo a cargo de la sociedad civil, representantes nacionales, regionales y locales y también organizaron reuniones abiertas en localidades y por Internet (se utilizaron técnicas de crowd-sourcing). En Estonia existieron consultas previas a los ministros del Poder Ejecutivo; y en Canadá la consulta se extendió a ciudadanos, sector privado e instituciones públicas claves de todos los niveles de gobierno[2].

En estos casos también observamos que la legitimación puede provenir de la amplitud de niveles de gobierno incluidos. Otro factor que favorece la legitimación del plan es si han incluido al poder legislativo y al judicial.

Conclusiones de lo analizado

Tal como venimos adelantando, no encontramos las condiciones que garanticen un desarrollo pleno del GA, ni siquiera la intención manifiesta de avanzar efectivamente en ese camino. Las nuevas estructuras, funciones y capacidades, las articulaciones y espacios multiactorales; esto es, el entramado colaborativo y abierto entre sociedad y estado trabajando en red, sólo exhibe indicios que, cual rara avis, aparecen solitariamente en unos pocos planes.

Estos escenarios de una auténtica apertura no son sencillos de conseguir ni de difundir, al decir de Gascó (2013). De nada vale la multiplicidad de actividades de sensibilización o formación si no están concebidos para lograr un cambio efectivo.

A ello debe agregarse que no es suficiente una transformación interna del estado, donde se imponga el trabajo colaborativo y transversal. Ni siquiera una cultura de apertura hacia la sociedad. Son condiciones necesarias pero no suficientes. Debe constatarse un movimiento en sentido inverso (sociedad hacia el estado) que requiere desarrollos en el acceso a la información y, sobre todo, en la formación ciudadana para desarrollar y potenciar su voluntad de transitar los distintos niveles de participación.

Al tratar el tema, nosotros también hemos señalado que la motivación para participar está directamente relacionada con la percepción de la eficacia política. Sostenemos que estas motivaciones pueden, tal como mencionamos, ir disminuyendo debido al desconocimiento del sistema político y a una percepción negativa de dicha eficacia.

Tal como hemos concluido en nuestra investigación sobre el GA canadiense (Kaufman, 2012), en la medida en que los ciudadanos perciban la estructura y funciones del estado como algo desconcertante, remoto o inaccesible, la voluntad de participación no se desarrollará o, si alguna vez existió, irá desapareciendo.

Por otra parte, la ciudadanía (en sus distintos grupos y atendiendo su complejidad interna) sólo decidirá ser parte, en forma positiva, si percibe que los funcionarios y empleados del estado son sus servidores públicos. Esa es una de las razones que motivan, en algunos planes, el impulso permanente de relevar la utilidad de la información divulgada.

Ni qué decir de la ausencia generalizada de medidas sobre gestión de la información, sobre todo cuando focalizamos la región. Ya hemos advertido, incluyendo un comentario de Ramirez-Alujas (2013: 17) acerca de la ausencia explícita de compromisos más concretos en materia de gestión documental y archivos en el sector público. Como bien señala dicho autor, tan importante como abrir los datos es definir políticas sobre la gestión documental, su calidad, resguardo, expurgo y recuperación, relacionadas tanto al ciclo de vida de los documentos cuanto al acceso y protección de la privacidad. No es suficiente que unos pocos países estén avanzando en dicho sentido, enfatizando la necesidad de estándares, organismos transversales, enlaces y profesionalización; o reconociendo los nuevos roles para los documentalistas y archivistas. Lo mismo sucede con la divulgación de repositorios con funciones de ventanillas únicas. De otro modo, nos hundiremos en la sobreabundancia de datos y en el caos que la misma significa.

Advertimos, por otra parte, que una de las dificultades encontradas en muchos de los planes es que registran medidas correspondientes a un escenario nacional. En ese nivel es muy difícil lograr posibilidades ciertas de diálogo entre el estado y la sociedad. Ello resulta mucho más fácil en los niveles sub-nacionales, incluyendo a los municipios.

En cuanto a lo relevado, se ha avanzado positivamente en las líneas ya destacadas en modelos/enfoques y tendencias. Seguramente se han producido cambios importantes en los modos en que los estados se organizan internamente y en sus mecánicas de conexión con la ciudadanía, sobre todo en lo que se refiere a la provisión de servicios. Las TIC han facilitado, seguramente, escenarios impensables en el pasado y, también, interacciones horizontales inexistentes anteriormente, al menos con la naturalidad y extensión manifiesta en la actualidad.

Por otra parte, la sola existencia de la OGP constituye un gran aliento para que se avance hacia cambios más profundos. Se está, además, materializando un aprendizaje horizontal entre países a través de sus planes. El propio sitio de la OGP pareciera ser de gran utilidad en dicho sentido, a lo que hay que agregar el lanzamiento del “Premio Gobierno Abierto”, iniciativa que se repetirá cada año con temas diferentes[3]. Esta última iniciativa ordenará el aprendizaje entre países.

Sin  embargo entendemos que queda bastante por hacer. La OGP podría ir ampliando sus temáticas orientadoras conforme van apareciendo en los propios planes, a fin de que el conjunto pueda identificar parámetros para medirse y avanzar; una especie de marco de referencia alimentado por la producción colectiva de los gobiernos a través de sus presentaciones.

Bibliografía

BID; Dassen y Ramírez-Alujas, 2014. Vientos de cambio. El avance de las políticas de gobierno abierto en América Latina y el Caribe. IFD /ICS. Nota técnica # IDB-TN-629. http://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6400/ICS%20TN%20Vientos%20de%20cambio.pdf?sequence=1, 2/04/2014.

Gascó Hernández, M., 2013. “No es oro todo lo que reluce: ¿qué hay detrás de las promesas de gobierno abierto en Iberoamérica?” Ponencia en el XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. – 1 nov. 2013.

Kaufman, E., 2012. Aportes sobre gobierno abierto y entrega de servicios. Experiencias canadienses. ISBN: 978-987-33-2658-5. Descargable en http://www.esterkaufman.com.ar/?page_id=512. 20/12/12.

López, R. P., 2013. “Gobierno abierto en Latinoamérica: análisis de los procesos y las iniciativas”. Ponencia en el XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Montevideo, Uruguay, 29 oct. – 1 nov. 2013.

Ramírez-Alujas, A. V., 2013. “Gobierno Abierto en la encrucijada: El cara y sello de la experiencia Latinoamericana en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership)”. Documento presentado en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. INAP (Madrid, España), 23 y 24 de septiembre 2013. http://www.gigapp.org/administrator/components/com_jresearch/files/publications/A10-RAMIREZ_ALUJAS-2013.pdf 22/11/13.

[1] Para más información, ver www.gov/open .

[2] Las consultas que se volcaron en su “Open Government Consultation Report

[3] https://www.opengovawards.org/brief/Briefing_Materials_Spanish.pdf

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