Category: empoderamiento y participación en el GE

Tendencias: Siguen los adelantos de la investigación sobre planes de acción: Tendencias sobre modelos identificados en posteo anterior

Por Ester Kaufman, 18 agosto, 2014 12:22

Debemos diferenciar, a esta altura, a los países con mayor trayectoria y desarrollo en GA, de los que no alcanzan ese nivel, por diversos motivos.

Los países con mayor trayectoria y desarrollo, son liderados por Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá, Corea del Sur, Finlandia, Noruega, Estonia y, en la región, Brasil. Podemos prever que esos países continuarán profundizando sus niveles de articulación, integración y apertura a la participación ciudadana (en casi todos sus niveles de desarrollo), con un fuerte énfasis en la gestión de la información y en la producción de círculos virtuosos de datos abiertos. Avizoramos asimismo que ese conjunto seguirá desarrollando sus estándares, protocolos, marcos regulatorios, formación y fortalecimiento de los sistemas de gestión interna fuertemente sostenidos sobre TIC. En estos casos, también continuará desarrollándose la multicanalidad “digital”, con un avance importante hacia la telefonía móvil, constituyendo una impronta relevante, así como la innovación y desarrollo de servicios públicos, algunos con base en datos abiertos. En este grupo impera el “Digital by Default”, mencionado en el Plan de Gran Bretaña.

Existe otro grupo, más preocupado por la integridad pública y la transparencia de la gestión, cuyos integrantes apuestan al mejoramiento del acceso a la información y a la participación desde esa inquietud, que seguramente continuará en esa línea fuertemente apoyada en el desarrollo de tecnologías. En este grupo podemos ubicar a España, Tanzania, Indonesia, Sudáfrica, Estonia y, en la región, Perú, Brasil, Colombia y República Dominicana.

Veamos los bloques de compromisos nuevos más relevantes, en los otros temas, y por regiones

En cuanto a la articulación, algunos países de América Latina están impulsando la articulación transversal casi con exclusividad. Esto augura que la participación ciudadana, en forma estable, tanto en articulaciones diagonales como en verticales, no constituye una tendencia regional ya que aún no se encuentra anticipada como compromisos. Por ende, cabe prever que el componente participativo estará ausente en el formato de interacciones institucionalizadas entre estado y sociedad. Deberíamos, en este grupo, hacer la salvedad de Brasil que exhibe un comportamiento positivo en ambas articulaciones y de Argentina, en cuanto a la articulación diagonal[1].

Es probable que aumente la cantidad de portales dedicados a datos abiertos pero con poca integración de la demanda así como de eventos no permanentes para su desarrollo, al estilo de talleres, hackatones, etc. El desarrollo de políticas internas relacionadas con datos abiertos no parece tampoco ser una preocupación regional, por lo tanto podemos concluir que no tendremos círculos virtuosos de producción en el futuro cercano.

Ya hemos destacado la importancia regional de la transparencia de la gestión y la integridad. Reiteramos la relevancia de las medidas comprometidas de accountability y las vinculadas a compras públicas, así como la atención dispensada en los compromisos a la gestión interna. También mencionamos los compromisos asumidos respecto a la gestión interna enfocada en la integridad pública. Podemos inferir que estas líneas constituyen tendencias.

En cuanto a la participación probablemente aumentarán los espacios destinados a albergar opiniones y sugerencias de los ciudadanos, así como las vinculadas al ciclo de las políticas y, en menor medida, los espacios de co-producción no estables, sobre los que acabamos de hacer referencia.

Respecto a la gestión interna de la participación, nos encontramos prácticamente con puros compromisos. Esta situación, conforme a los criterios seleccionados, permite prever que no será un camino transitado en el futuro.

En acceso a la información seguirán surgiendo medidas de transparencia activa e información útil como asimismo de reducción de brechas. Sin embargo, el hecho de que haya pocos compromisos al respecto permite prever que el impulso en esa dirección será menor.

Si nos centramos en la gestión interna de la información, también nos encontramos con un panorama casi exclusivo de compromisos, lo que hace dificultoso concebir realizaciones efectivas en el futuro. La gestión de la información, lo que incluye la gestión documental, en tanto prácticas sistémicas, no constituyen temas de interés regional, aún cuando se trate de temas claves de GA.

Nada queda como tendencia respecto a la mejora de la cultura interna, excepto la formación en GA y las campañas. Estos compromisos, seguramente, se cumplirán pero su impacto será prácticamente irrelevante porque, en lo que refiere a la generación de políticas transversales materializadas (por ejemplo) en guías o manuales aplicables al conjunto, y otras medidas relacionadas con el estado en red, solo estamos en el campo de las promesas, sin experiencia previa; o lo que es peor, ante una ausencia de compromisos.

Vayamos ahora al grupo no regional, para verificar qué tipo de tendencias exhibe.

Aquí la cantidad de compromisos es mucho menor que en el caso latinoamericano, como hemos observado reiteradamente.

Sin embargo, trataremos de seguir criterios similares aunque no se compare la frecuencia entre los compromisos de uno y otro grupo. Reiteramos que tanto el modelo básico de GA como lo que agrega el modelo no regional ya tratado, engloba temáticas que marcan tendencias.

No hay duda del énfasis puesto en los compromisos de mejora de diversos aspectos de la gestión interna. Tampoco hay mucha duda de la importancia de la producción de datos abiertos conforme a mecanismos de identificación de la demanda y de co-producción. También es notable la cantidad de compromisos referidos a la gestión interna de datos abiertos. Si bien no son todos los países de este grupo, esta impronta marca una tendencia fuerte como ya anunciamos anteriormente.

Por otra parte, tanto la articulación transversal como la vertical constituyen criterios sobre los que, seguramente, avanzarán algunos de estos países.

Respecto a la gestión interna de la integridad pública, encontramos propuestas que pueden ser prometedoras.

Si nos centramos en los distintos niveles de participación, vemos que existe mucha similitud en la cantidad de compromisos, aunque predomine el que refiere a la co-producción y a espacios para opiniones y sugerencias, seguido por el referido al ciclo de las políticas. Allí encontramos indicios sobre las tendencias en esos temas al igual que respecto a la creación de estándares, manuales y metodologías relacionados con la gestión interna de la participación[2].

Por otra parte observamos que el tratamiento de las brechas lingüísticas constituye una tendencia clara en algunos países aunque también verificamos, en menor grado, propuestas relacionadas con transparencia activa, información útil para la ciudadanía, en general y para los consumidores, en particular.

Volvamos a temas más generales y que impactan sobre todo el universo analizado, manteniendo la preocupación de si estamos en presencia de “más de lo mismo”, esto es, de “gobierno electrónico”. La pregunta que subyace es cuánto prevalecerá la tecnología como tema orientador y cuánto las políticas más sustantivas vinculadas a aspectos no tecnológicos del GA.

Consideramos que estos son aspectos directamente vinculados con el tipo de área a cargo de la formulación / implementación / mejoramiento del plan de acción respectivo. Este punto lo volveremos a ver, con más detalle, en el momento que nos aboquemos a la legitimidad de los planes de acción.

Adelantaremos algunas conclusiones a continuación. Las formulaciones vinculadas con GA estarán más ligadas a gobierno electrónico si las políticas relacionadas surgen de áreas tecnológicas. En esos casos tendremos más de “gobierno electrónico”. En cambio, si emergen de áreas centrales como la Presidencia de la Nación, y si las mismas cuentan con enlaces transversales no sólo tecnológicos, es posible que el GA desarrolle una impronta más abarcadora. Muchas veces, el área a cargo en Presidencia tiene una denominación ligada a la integridad y transparencia. Esta circunstancia también es relevante respecto a la tensión tecnología vs. universo ampliado. Finalmente, puede tratarse de un área central de coordinación ministerial, con expresa inclusión de todas las jurisdicciones y niveles de gobierno, caso en el cual, seguramente, la tecnología devendrá más en una herramienta que en un objetivo en sí mismo. Otro elemento relevante para determinar las tendencias relativas a esta tensión, es la amplitud que registra la participación ciudadana y la relevancia del sector privado y, dentro de él, la incidencia de los sectores TIC[3].

Conforme el informe del BID (Dassen y Ramirez-Alujas, 2014: 21, ( Vientos de cambio. El avance de las políticas de gobierno abierto en América Latina y el Caribe. IFD /ICS en  http://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6400/ICS%20TN%20Vientos%20de%20cambio.pdf?sequence=1), referido a América Latina y el Caribe, la situación de coordinación exclusiva del plan de acción del GA por parte del área tecnológica se detecta sólo en dos países: Argentina y Guatemala.

Existe otra situación, según la misma fuente donde, si bien la coordinación se encuentra en las áreas relacionadas al gobierno digital, se han creado comités multisectoriales en paralelo. Eso sucede en Costa Rica, México y Uruguay. Es probable que, en estos casos, la presencia de aspectos del gobierno electrónico esté algo más diluida. Todo depende de la preponderancia de lo “multisectorial”.

Hay países donde claramente está expuesta esta tensión en sus propios planes de acción. El Plan de Estonia reconoce que Estonia’s experience shows that modern technological platforms are not enough for involvement – they must be accompanied by the reorganisation of the work processes of officials and development of an administrative culture that is open and involves society. A su vez resalta la importancia de la capacidad de la sociedad civil: the capacity of non-governmental partners to express their opinion in public policymaking also requires support.

En estos casos podemos prever un desarrollo más equilibrado y más cercano a lo que se está concibiendo, en la literatura, como GA.


[1] Hay otros países con pocas medidas, sobre todo en articulación diagonal, países que hemos omitido en esta mención por ser muy escasas las propuestas en dicho sentido.

[2] Es destacable la mención que Corea del Sur hace sobre este punto. Incluso va más allá con su “Smart Government”: Las expectativas sobre el mismo radican en el logro de even more transparency in government by engaging with citizens in the decision making, anytime, anywhere. Initiatives that we implement are clear reflections of public opinions, which are conducted through continuous consultations with citizens, the private sector and civil society.

[3] Un ejemplo es el caso peruano que, según su Plan de Acción, ha convocado a una variedad importante del sector privado, tales como la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y la Cámara de Comercio de Lima. En este tipo de escenario, la preponderancia del “gobierno electrónico” podría no producirse.

Modelos resultantes de la investigación sobre los planes de acción de GA

Por Ester Kaufman, 7 agosto, 2014 19:08

Modelos básicos y enfoques singulares de GA. Países líderes

  1. Modelo básico general

El modelo básico general, encontrado en todos los planes de acción investigados, sería el que considera al GA como aquél que se ocupa de la transparencia de la gestión (fundamentalmente: accountability), cuenta con normativa sobre acceso a la información, al tiempo que desarrolla espacios de participación para involucrar a la ciudadanía en el ciclo de las políticas públicas. También es el que atiende a la mejora de los servicios públicos y de los canales de acceso a los mismos. En cuanto a la creación o mejoramiento de las capacidades institucionales, el GA apunta a temas de integridad pública como es el caso de la prevención y lucha contra la corrupción.

2. Modelo básico latinoamericano

Además de los términos del modelo básico general expuesto, existen coincidencias en América Latina respecto a la inclusión de los siguientes aspectos: el GA es también aquel que desarrolla campañas para sensibilizar a ciudadanos y funcionarios acerca de la apertura y sus beneficios; y que, en lo atinente a la información, proporciona mecánicas de transparencia activa, detección de información útil para la ciudadanía y para los consumidores, al tiempo que procura reducir las brechas sociales y digitales. En cuanto a la transparencia de la gestión, privilegia los sistemas e interfaces destinadas a las compras públicas. Respecto al aumento de las capacidades internas, el acento está puesto en la gestión interna de la transparencia a través de sistemas, metodologías y desarrollos tecnológicos. También considera especialmente las medidas hacia el exterior en lo relativo a la prevención o la lucha contra la corrupción.

3. Modelo básico no regional

Las coincidencias en el grupo no latinoamericano suman, al modelo básico general expuesto, medidas para fortalecer las capacidades internas para una gestión abierta, destinadas a la producción de guías / manuales y de metodologías vinculadas a la participación ciudadana, con ayuda de las TIC. También privilegian iniciativas relacionadas con la creación de espacios de participación destinados a recibir opiniones y sugerencias de la ciudadanía.

Como podemos ver, estos modelos básicos todavía descansan en lo que conocemos como gobierno electrónico con algunos temas agregados en torno a la integridad pública y a la participación.

No parecen verificarse avances tangibles en cuestiones sustanciales para una efectiva apertura de los estados desde un enfoque ciudadano, junto a la integración interna de los estados, en la misma sintonía. Para encontrar algunos indicios en esa línea tendremos que destacar iniciativas que permiten inferir enfoques singulares transitados por algunos pocos países.

4. Enfoques singulares

  • Enfoque ciudadano en servicios públicos, acceso / gestión de información e integridad pública

El GA es aquel que está privilegiando la gestión interna de información, con o sin producción de datos abiertos, a fin de proveer a la ciudadanía de información de calidad, oportuna y útil, organizada según criterios comunes (estándares, ontologías, protocolos, manuales, sistemas integrados, etc.) que permiten ir avanzando en la gestión documental y de archivos en forma sistémica y transversal. Ello implica destacar áreas específicas dedicadas a esta gestión y profesionalizar a quienes están a cargo de ella en todos los niveles. La información resultante debe ser crítica y en temas de alta prioridad para la población. En este enfoque también se atiende la integridad pública de los funcionarios.  Respecto a la provisión de servicios los mismos están pensados como sistemas que incluyen la opinión ciudadana como parte de la retroalimentación en pos de un mejoramiento continuo. Este enfoque concibe a la gestión de la participación con criterios transversales similares. La tecnología es una herramienta privilegiada para el logro de todos estos fines, en sus múltiples canales.

En esta línea, los líderes claves son Estados Unidos, Corea del Sur y Canadá.

  • Gestión virtuosa de datos abiertos

El GA en estos casos descansa, además, en sistemas co-participativos de innovación público – privados, con base en la producción creciente de datos abiertos y que se aplica, fundamentalmente, al mejoramiento de los servicios públicos, siendo la propia ciudadanía parte de la retroalimentación. Contemplan medidas detalladas de gestión interna de esa innovación, con instancias de articulación transversal y de colaboración. Su líder indiscutido es Gran Bretaña. Le siguen Estados Unidos y Finlandia. En la región se destaca Brasil.

  • Enfoque nórdico, con acento en brechas

Además de las características mencionadas en el modelo básico, el GA debe facilitar el diálogo y la comprensión de la ciudadanía de lo que el estado difunde como información general, y de servicios, en particular. Para ello es necesario el testeo de dicha comprensión a fin de ir mejorando el lenguaje utilizado. Tales prácticas deben garantizar esta comprensión como un derecho ciudadano. Los líderes de este tipo de enfoque son Finlandia y Noruega.

En la región podemos encontrar algunas medidas relacionadas en Brasil y Colombia.

Como podemos observar, aquí no aparecen privilegiados los datos abiertos, pero sí el conocimiento y los procesos abiertos. Además, el plan descansa en el “Clear Language”. Noruega suma a este enfoque la reducción de la brecha social vinculada, en primer término, a la perspectiva de género.

  • Enfoque sudamericano, con acento en brechas

El GA se enfoca, además de lo señalado en el modelo básico general y en el latinoamericano, en la articulación transversal, diagonal y vertical en el territorio, con el fin de proveer al desarrollo de políticas sociales que reduzcan las brechas relacionadas con la discriminación a sectores vulnerables. También se concentra en políticas relacionadas con la alfabetización digital y a la conectividad, esto es, brecha digital. Argentina lidera ese conjunto. En estos casos, la brecha lingüística no es mencionada.

Categorías, temas y variables aplicadas a los planes de acción en la investigación realizada

Por Ester Kaufman, 20 julio, 2014 12:41

La investigación tuvo como primer objetivo encontrar alguna organización temática aplicable a  lo que distintos países conceptualizan como GA a través de sus planes de acción presentados ante la Open Government Partnership (OGP). Tal objetivo estaba motivado en la gran dispersión y heterogeneidad de las medidas incorporadas.

En la investigación de referencia, las categorías y  temas resultantes, elaborados con base a un primer listado de Oscar Oszlak, son los siguientes:

Acceso a la información y su gestión interna, con los siguientes subtemas:

  • Gestión hacia el exterior: Transparencia activa, información útil, repositorios institucionales, información al consumidor. Normativa sobre acceso y privacidad. Protección de datos personales.
  • Gestión interna: Manuales y guías, modernización de la AP: gestión de registros, integración de sistemas de información. Formación en gestión de la información. Diagnósticos internos y externos sobre acceso a la información.

Datos abiertos: canales, co-producción y gestión interna.

  • Mejora de los servicios públicos
  • Apertura de canales de comunicación: ventanillas únicas, enfoque en el ciudadano.
  • Desarrollo de servicios específicos
  • Simplificación de trámites: Interoperabilidad. Revisión de regulaciones. Cartas Compromiso.

Transparencia y rendición de cuentas

  • Gestión hacia el exterior: accountability: gestión presupuestaria, rendiciones de cuentas, normativas, canales de información. E-Procurement.
  • Gestión interna: metodologías y sistemas de rendición de cuentas y evaluación.

Integridad pública y lucha contra la corrupción

  • Gestión hacia el exterior: Convenios internacionales. Normativa. Declaraciones juradas de funcionarios. Sitios web para denuncias ciudadanas. Responsabilidad social y empresarial.
  • Gestión interna: Manuales o guías para evitar los conflictos de intereses, códigos de ética para los funcionarios públicos. Formación específica. Organismos especializados. Protección a los funcionarios denunciantes (whistle blowers)

Participación ciudadana y su gestión interna

  • Gestión hacia el exterior: Normativa específica. Participación territorial, creación de espacios para volcar opiniones y sugerencia, participación en proyectos legislativos y petitorios, intervención en el ciclo de las políticas, espacios de coproducción de bienes y servicios.
  • Gestión interna: Manuales y metodologías. Organismos y convenios. Espacios. Formación específica.

Mejora de las capacidades internas y cambios culturales

  • Metodología e instrumentos de evaluación
  • Gestión tecnológica
  • Gestión de la articulación y colaboración
  • Gestión de cambios culturales internos para la apertura
  • Concursos y carrera administrativa. Formación y áreas de profesionalización.

Este listado no coincide exactamente con las categorías y temas que suelen organizar las iniciativas y compromisos de los planes de acción en la literatura específica.

Adelanto, además, que las variables utilizadas para todas las medidas fueron las siguientes:

  1. Datos abiertos: En todas las medidas consideré si existía algún desarrollo, real o potencial, de datos abiertos.
  2. Participación Ciudadana: Relevé, en cada medida, si contemplaba instancias de participación ciudadana, en términos generales. Tal es el caso cuando se acude (o se prevé acudir) a la ciudadana a través de encuestas, consultas, ejercicios de monitoreo o evaluaciones individuales; en general, a través de espacios sin integración permanente de intercambio.
  3. Articulación. Es una variable más estable y formal que la anterior, y refiere a la conexión entre instituciones o áreas en tanto están involucradas en políticas comunes, a la que se pueden sumar o no otros actores. Dichas articulaciones son, en general, fruto de políticas y normativas específicas y van trazando un camino hacia el “estado en red” concretado, entre otras cuestiones, por nuevas arquitecturas institucionales o espacios de diálogo e innovación multiactoral. Además, he esbrozado este concepto en tres sub-variables: cada propuesta es mirada desde la existencia o no de articulaciones transversales, diagonales o verticales.
    • Articulación transversal: existe cuando las medidas comprometen de forma horizontal a diversas áreas o jurisdicciones.
    • Articulación diagonal: se presenta cuando está combinada la articulación interinstitucional con una participación ciudadana estable. En estos espacios nos encontramos con la variable “colaboración”, a la que hacemos referencia en el punto 4.
    • Articulación vertical: Esta articulación consiste en la interconexión de organismos de distintos niveles en una misma área o sector; por ejemplo, la articulación entre organismos de política tributaria y organismos de recaudación que puede incluir  también la participación ciudadana en términos estables, como una forma de colaboración
  • 4. Colaboración: En estos casos se está frente a involucramientos voluntarios, tanto de ciudadanos como de funcionarios. Pueden ser parte de medidas con articulación o no. En el primer caso, tanto la “articulación diagonal” como la “articulación vertical” contienen espacios de colaboración ya que la ciudadanía, en cualquiera de sus manifestaciones, no está obligada a participar. Pueden también ser casos sin articulación formal, como cuando funciona en las comunidades de práctica que son claves para generar innovación entre expertos similares, o las redes, conformadas por espacios pluridisciplinarios de complementación.

El universo de toda la investigación puede encontrarse en el posteo que sigue al presente

Primer adelanto de la investigación realizada sobre planes de acción de la Open Government Partnership (OGP)

Por Ester Kaufman, 6 julio, 2014 15:04

Quiero contarles en qué he estado trabajando intensamente durante el último año, al punto de interrumpir la mayoría de mis otras actividades.

Gracias al apoyo del IDRC, y en el marco OEA – -Red GEALC, pude avanzar en una investigación próxima a publicar en un E-Book. La misma consta de dos artículos, el primero es fundamentalmente conceptual, y está desarrollado por Oscar Oszlak. El segundo, de mi autoría, consiste en el relevamiento y procesamiento de datos con base en dicho marco conceptual. Ambos están precedidos por una introducción. Totalizan, en Word, casi 300 páginas.

El universo investigado fueron los planes de acción de gobierno abierto presentados ante la Open Government Partnership (OGP).  Personalmente trabajé sobre una muestra muy extensa que incluye la totalidad de medidas consideradas en dichos planes,  por parte de los países miembros de América, más la totalidad de las escritas en algunos planes de Europa, África y Asia. En total alcanzaron 709 iniciativas y compromisos que fueron procesadas cualitativa y cuantitativamente.

El universo total del continente contemplado comprende a  Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los otros planes incluidos fueron los de Corea, España, Estonia, Filipinas, Finlandia, Gran Bretaña, Indonesia, Noruega, Sudáfrica y Tanzania. También en estos últimos casos se incorporaron el 100% de iniciativas y compromisos.

Las categorías y sub categorías utilizadas son bastante más extensas que las que suelen aparecer, dada la heterogeneidad temática del universo a cubrir. Las variables usadas tampoco son totalmente similares a las usuales.

Anticipo que los resultados han sido muy reveladores.

Dado que la publicación no se encuentra disponible, sólo estoy autorizada a tomar cuestiones parciales de la investigación. Eso es lo que me propongo hacer a través de este blog. Espero poder generar algún debate acerca de dichos temas.

cleardot Primer adelanto de la investigación realizada sobre planes de acción de la Open Government Partnership (OGP)

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